一个人，六年，利用15家空壳公司，虚开增值税发票3499份，票面金额达3亿元。
这是2025年底，裁判文书网披露的一则虚开增值税专票案。它详尽地呈现了通过虚开增值税发票，上下游公司、空壳公司、地方政府三者之间，是如何在庞大的发票链条中各得其利的。
2026年初，这类通过空壳公司大量虚开发票的做法，被视作“开票经济”的典型，推至聚光灯下，受到税务部门的重点监督。
根据国家税务总局的通报，1月1日至3月25日，违规招商企业集中的六类行业，开票金额同比下降4.7%。中部地区尤为明显，同比下降6.2%。
这六个行业是，废弃资源综合利用、再生物资回收、矿产品建材及化工产品批发、组织管理服务、信息技术咨询服务、道路货运服务。
为什么是这六类？复旦大学经济学院教授刘志阔对南方周末记者分析，它们有轻资产、易迁移、产业链长、交易金额大等特点，容易发生大规模开票行为。
4月，国家税务总局副局长王道树评价这一行为“严重背离党中央关于树立和践行正确政绩观的要求，严重影响高质量发展”。去年以来，税务总局已组织开展违规招商引资涉税问题专项治理，眼下正在加强与发改、财政等部门协作，纠治“开票经济”。
1 开票“皇帝”
前述虚开增值税专票案显示，2016年，福建商人李某，来到江西鹰潭，通过亲属和朋友的身份证，陆续成立了9家物流公司和6家设备租赁公司。
而员工供述，“从来没有见过公司的车辆及设备，也没有见过公司有停放车辆跟设备的场地”。更蹊跷的是，甚至没有业务员，公司的业务仅仅是开票、走账。“公司的账本除了发票，没有其他开销。”
这15家公司，都是围绕发票存在的——找李某开票的公司，来自江西、福建、河南、浙江等地，涵盖工程建筑等行业。这些公司，时常会请个体司机帮忙运输矿石、煤炭等货物，但司机们没法提供进项发票。
增值税，是国内第一大税种，它是对交易增值部分征收的流转税。一家公司的税额等于自己的销项税额，减去上游的进项税额，也就是销量减成本。对于这些公司来说，如果有上游运输的进项发票，自然能减少纳税。
2021年，一个老板在加油站遇到了李某，喝茶间聊起李某可以开票，双方一拍即合。大部分合作都是这样实现的，有中间人介绍，让李某帮忙开增值税发票。
李某不白干，要收“开票费”，6%到11%。
一笔典型的业务是这样的：2022年，李某让自己的一家空壳公司，开了36张增值税专用发票给江西的一家公司，金额321万元，税额28.9万元，他收6.8%的开票费，就是23.8万元。最后，江西这家公司拿着36张发票进行了认证，抵扣了税款28.9万元。
这个过程中，这家公司省了五万元；对李某而言，要缴纳增值税，但如果算上当地的财政返还，实际承担的税率低于6.8%，就能获利。
为了防止税务部门检查，他们还设置了一系列复杂流程。
比如，邱某的公司是项目承包方，因雇用的挖机师傅是个体户，提供不了进项发票。邱某就向李某“买票”。
双方先签了假的设备租赁合同。随后，邱某从公司的对公账户上，把设备租赁款转给李某一家空壳公司的对公账户，这家公司收到后，扣除10%开票费，再把钱转给挖机师傅的个人账户，剩下的钱，再通过几个中间人，最后转给邱某。
原本一笔付给挖机师傅的钱，就这样辗转在两家公司、六个自然人的账户之间。一番操作下来，邱某给师傅付了费，还抵了税。
一位在李某公司工作了七八年的员工说，公司没有几个人。一位会计，负责进项票的认证抵扣和报税。一位出纳，负责银行走账和开票，日常要去税务局领发票、开发票，给客户寄去。
2023年，江西一家会计师事务所审计发现，李某的空壳公司，累计开具增值税专用发票32669张，金额高达23亿元。
法院最终认定的虚开票面金额为3亿元。
李某的生财之道有两条路，除了开票费，还有纳税的财政返还。
后者也是他把公司开到鹰潭的原因。供述中，他表示有的“政策不好”，一般返还20%–30%，鹰潭的政策好，可以返还45%，“之前更高可以返到97%”。
六年里，他的公司纳税2.7亿元，获得的财政返还高达1.4亿元。他最终纯获利约1300万元，都用在了公司和个人消费上。
最终，李某因犯虚开增值税专票罪，判处有期徒刑十三年六个月，罚金50万元，追缴非法所得。
（农健 制图）
2  公司迷阵
李某的操作，在很多地方并不鲜见。
“开票经济”有两种典型操作：循环开票和相互开票。
循环开票，指三家以上的企业，在没有真实交易的情况下，依次开具发票。比如A开给B，B开给C，C再开回A，形成一个闭环。
相互开票，则是指两家企业，在没有真实交易的情况下，互相开具发票。
为什么这些企业要虚开发票？
一方面，向李某“买票”的这些公司，它们可以获得上游的进项发票，抵税，降低成本。另一方面，空壳公司介入交易链条后，便于增加资金流水及开票金额，从而获得贷款额度，或财政补贴。
2019年，无锡市税务局的一份行政处罚决定书显示，某公司实际经营人孙某同时控制了三家企业，在没有发生实际业务的情况下，为取得银行贷款，循环开票，金额达1.49亿元。
东部某省的一位基层税务局局长刘运（化名）向南方周末记者描述，时常会遇到在真实的交易中，人为增加中间环节的做法。
比如A卖货给B，利润不高，赚1%。但中间插进来了C、D、E三个贸易商，一环一环交易，最终由E卖给B，将原本1%的利润拆成4份，每多一个环节，就多开一次票，分一层利润，但最终并未增加B的购买成本。
一番操作下来，每家企业的账面上都有了稳定的利润和流水，都可能获得贷款。而实际上，A、C、D、E是关联企业，甚至是同一个老板。
刘运就遇到过类似案例：在一个交易链条上，几家企业各自独立、彼此没有股权关系，“但最终和税务部门沟通时，几家公司竟然是同一个负责人”。
赵游（化名）是北方省份一个地级市的税务局官员，他也向南方周末记者证实了这种现象的存在。他们判断是否属于人为增加交易环节的关键，是看是否有合理的商业目的。
如果B可以直接从A买到货，但中间加入了一个C，就会产生疑点。除非是受到了市场限制，存在代理权等问题，只能通过C买。
如果C从A那里买的货是10元，转手卖给B只要10.1元，基本不挣钱，没有增加合理利润，长期这样操作，可以判断属于典型的“开票经济”行为。
但实际操作中的黑白之辨，往往更难。
他说，一家汽车企业将原先的电池部门拆开，变成独立核算的公司，相互开具增值税发票，但它生产的电池并不对外出售，只供该公司使用，“电池厂有厂房、员工，也在实际生产，但有没有合理的商业目的、是不是涉嫌做大企业规模，不容易判断”。
3  为地方GDP注水
在滋生“开票经济”的土壤中，地方政府是一个重要角色。
对于地方政府来说，损失在于税款流失，但通过这样的开票链条，企业做大产值，形成一种数字上的繁荣，又对其考核有利。
刘运介绍，有的地方在招商引资时，政府会配套量化考核细则，要求产业园区总产值达标。
例如，某个产业园区有4家空壳公司，并无实际业务往来，却能通过循环开票的方式制造虚假数据。A开给B、B开给C、C开给D、D再开给A，每家公司单次开票金额均为3000万元。仅这一轮，开票金额便高达1.2亿元，当地相当于虚增了上亿元产值。
因为整个链条都没有增值部分，企业甚至不用缴纳增值税。
虚增GDP的情况更复杂，它考验的是每个环节的增加值，也就是需要加价开票。
假设A将价值100万元的货物，加价10万元卖给B，B再加价10万元卖给C。每加价一次，就要多缴一笔增值税。企业要付出真金白银的成本。
如何消除这些成本？答案是去可以税收返还的地方。返还越多，造假成本越低。
因为地方有招商引资的压力，往往会被分解为具体的考核指标，层层压实到各部门。
西部某省一家市属国企高管向南方周末记者透露，当地国资委将招商引资任务分解至各家国企，他所在的企业2025年目标引资规模达1亿元，但年底考核时，一个项目都没签下来，高管团队便被扣除部分绩效。
中欧国际工商学院教授兰小欢曾在《置身事内》一书中写道，地方政府就像一家商场，招商引资就是引入商铺。
商铺只需交一笔低廉的入场费用，比如工业用地转让费，但营业收入要和商场分成，类似增值税，不管是否盈利，只要有流水就要分成。
“一些商铺大名鼎鼎，能为商场带来更大客流，那商场不仅可以免除它们的入场费，还可以降低分成，甚至倒贴，即给企业各种补贴。”
地方返还越多，造假成本越低。（视觉中国/图）
4  寻找“洼地”
“对于大企业来说，选择机会多，哪里落户都可以。”东部某省一位负责工业的处级官员对南方周末记者说，“像三、四线城市，如果没什么优势，根本竞争不过其他地区，人家为什么一定要来你这个地方？”
于是，“软性”竞争力就非常重要。
一家大型上市企业高管向南方周末记者介绍，早年间，地方招商引资，会邀请公司在当地设立区域总部，并给予增值税返还，但上交的增值税是中央先拿50%，剩下的省和市县再分成，一般都是在市县实得的增值税里，返还一定比例。
以土地优惠举例，他所在公司曾在落户某地时，通过招拍挂获得了一块地。当地政府承诺，在土地出让金每亩地十余万元的基础上，返还一部分，相当于每亩地降低了五万元。
部分地区的返还，甚至跨越了二十年。
裁判文书网披露的一则判决书显示，2006年底，辽宁一家企业与丹东某地镇政府签订合作协议，约定开发项目的实缴税金，区财政实得部分的40%奖励给企业，没有时间限制。
截至2025年初，该项目形成的区财政收入1381万元，按约定应支付552万元，现已支付350万元，“（其余部分）镇政府以资金紧张无法支付为由，进行拖延”。法院认定，该镇政府应支付剩余的202万元。
审计署报告显示，2022年审计部门对全国54个省、市、县及周边地区开展重点审计，发现55个地区违规或变相返还税收或土地出让金等，共计225.08亿元。
2026年4月，海南省审计厅披露了一则虚开发票案例。
根据线索，审计人员突击检查了A省一家网络货运平台龙头企业，发现该公司的商业模式是，在有返还政策的市县设立分公司，从全国多个省份获取客户，向客户提供9%的增值税专用发票，自己收取开票金额6%左右的服务费。
根据当地政策，平台开具9%的增值税专用发票后，可以获得地方留存部分的全额返还。
最终，平台实际税率低于5%，加上6%的服务费，锁定了至少1%的套利空间。
通过“开票经济”，“买票”企业可以抵税或多拿贷款，中间商赚了差价，地方政府则损失“左口袋”换了“右口袋”。
赵游介绍，如果企业循环开票是为了获取贷款，其开票行为通常具有阶段性，比如持续三五个月，或达到一定规模后就停止。如果是长期、持续进行，更可能是为了做大产值和GDP。
5  清除土壤
2026年2月，《人民日报》刊文指出“开票经济”的四个危害：造成财政空转与税收流失；破坏市场公平竞争环境；割裂全国统一大市场；为不法分子提供可乘之机。
当下，国家对其治理分为两个层面，一是税务严查，二是清除滋生土壤，叫停税收返还。
2024年6月，国务院颁布《公平竞争审查条例》，要求各地不得给予特定经营者税收优惠，以及选择性、差异化的财政奖励或补贴。
此后，多地废止了税收优惠政策。如2024年7月，湖南衡南县政府通知，两个文件因存在与税收挂钩的优惠政策，不符合上级有关文件精神，予以废止。
南方某省一家机器人公司总经理告诉南方周末记者，《公平竞争审查条例》实施前，招商引资还能“一事一议”，税收返还、土地优惠都能谈，“现在不行了，政府和各家企业签的招商协议书都一样，没有特殊条款”。
西部某省审计厅的一位工作人员向南方周末记者介绍，目前，在对地方官员进行经济责任审计时，对企业是否存在违规财政补贴等情况是重点关注内容。
不能税收返还，但地方经济增长的压力并未减轻，有的还在想方设法寻找变通空间。
多位受访者介绍，最常见的做法是投资引进的企业。一种办法是当地国企直接投资该企业，另一种办法是返投。
例如，某地政府出资1亿元给一只产业基金，要求返投比例为1.5倍，则该基金需在当地完成1.5亿元的项目投资。
南方某省一只产业基金的管理人告诉南方周末记者，目前该基金规模1.5亿元左右，其中自行募资占比约20%，中部某地政府投资约80%，要求返投比例为1.2倍。
他介绍，目前虽然无法对企业实施定向补贴，但地方已推出更多普惠性扶持政策，并提高了奖励标准，企业只要符合条件即可申请。
南方周末记者获得的一份地方《惠企政策指引》显示，对首次认定为种子独角兽、潜在独角兽、独角兽的企业，分别给予100万元、300万元、1000万元的奖励。此后升级者，还能获得差额奖励。
在土地优惠方面，不能返还土地出让金，有的地方就用代建厂房来替代。
前述机器人公司总经理说，如今机器人企业正成为地方政府竞相追逐的对象，有的地方甚至会提出优先采购公司订单等条件。
地方政府的变相补贴层出不穷，只要企业核算成本收益后，仍存在套利空间，“开票经济”就难以根除。
“开票经济”的核心问题是，空壳公司在“洼地”掘金。（视觉中国 / 图）
6  一根红线
对“开票经济”的治理，从2025年6月的一个新规实施后，按下了加速键。
当时国务院颁布的《互联网平台企业涉税信息报送规定》出台，要求各平台报送平台内经营者和从业人员的地址、联系方式等信息。
此前，注册地和经营地分离，带来了套利空间。开票平台涌入“税收洼地”开公司，在全国揽生意，不受限制，难以查证。
2026年4月，国家税务总局表示，将对高风险地区、行业、企业进行重点核查，推动全国违规开票企业户数、开票金额持续下降。
刘运介绍，目前税务部门已经在安排摸底，排查辖区内企业是否涉及“开票经济”问题，同时也在接收上级税务部门推动的违规线索，进行调查。
治理“开票经济”的更大阻力，源自深层的利益冲突。部分地方政府和企业可能存在消极配合现象。
赵游介绍，当地曾有一家国企成立了两家公司，从事大宗商品贸易，但双方没有实质交易，货物放在库房，交割时只是更换库房名称。一年间，交易额达到几亿元，但差价仅有十几万元。
“什么时候买来，什么时候就卖出去，几乎就在同一天。”他描述，收入仅比成本多一点，最后再加点人工，相当于赔钱，为了做大规模的可能性就比较大。
不过，在与国企交涉时，对方经常会给出各种说辞。例如，售价偏低是因为市场波动剧烈，考虑到潜在风险，需要及时转手。或是为了稳固市场份额，需要在大宗交易平台保持高频交易。
“以前是货值钱，发票不值钱，现在完全反过来了。”一位大宗商品贸易商向南方周末记者感慨，监管机构严查之下，各家企业的发票额度都十分紧张，行业里的“开票费”也水涨船高，半年前收7%，现在已涨到9%。
也就是说，以100万元发票面额计算，此前虚开成本是7万元，现在涨到了9万元。
南方周末记者从国家税 务总局了解到，在甘肃，税务部门查实少数国企存在“环开发票”虚增收入的违规行为，并向地方党委汇报调查结果，最终这些国企主要责任人受到相应处理。
在四川，税务部门发现个别企业为获得银行融资额度，频繁从事“仓单”等货权交易，注水经济数据，于是采取调减发票授信额度、按日监控开票金额等措施，并将有关信息推送相关部门。
国家税务总局副局长王道树介绍，对于发现“开票经济”问题较为突出的地区和经营主体，将及时推送有关信息给发改、财政、统计、市场监管和金融机构等，实施联合惩戒。
西部某省一家市属国企董事长向南方周末记者介绍，一两年前，当地一家从事供应链金融的国企，因长期虚增贸易收入和利润被查处。随后，当地国资委组织国企开展专题学习，严禁虚增行为，一旦发现此类问题，分管该国企的官员、公司一把手及业务经办人，一律就地免职。
他说，现在，当地在树立和践行正确政绩观学习教育中再次强调，虚增财政收入、GDP注水等行为，是一根不能触碰的红线。
4月24日，国家税务总局发布纳税人合规开具发票正负面清单，正面清单16条，负面清单28条，相当于为清查“开票经济”提供了指引。
其中负面清单行为包括：一址多户注册、集中批量注册无实际经营活动的“空壳企业”，违规开具发票；以拆分合同、虚增交易环节、签订阴阳合同等方式，开具与实际业务不符的发票。
十八世纪末，俄国女皇叶卡捷琳娜二世南巡，大臣波将金为让女皇觉得自己治下繁荣，下令在沿途搭建精心设计的房屋正面模型。远看，是修葺一新的新农舍。走近了才看清，是村庄的仿制品，破败的茅草屋被布景挡住，村民也是精心安排的演员。
于是，人们把捏造的、子虚乌有的地方，叫做“波将金村”。
后来，美国作家查尔斯·塞费在《数字是靠不住的》一书中，将这套逻辑运用到统计领域，称之为“波将金数字”——把无中生有的东西，伪装成充满意义的数字。
在当下的故事里，伪装材料不是油漆和演员，而是空壳公司、虚开发票和巨额的财政返还。
然而，用数字堆出来的繁荣，比纸板搭成的村庄更难拆除。“村庄模型”只用来欺骗女皇一人，“数字繁荣”捆绑着的是两条紧密相连的利益链：政绩、金钱。
远远望去，它仿佛构建起一座城市的经济骨架。实际上，撑起它的，不过是一张又一张在空壳公司之间游走的发票纸。
幸运的是，纸总是包不住火的。